Τι αναφέρει ο πρώην Πρωθυπουργός Κώστας Σημίτης σε άρθρο του
Ο διοικητικός μηχανισμός δεν έχει ένα σύστημα αξιών και πεποιθήσεων αυτόνομων από την εκάστοτε πολιτική ηγεσία. Το αποτέλεσμα είναι η αδυναμία και η άρνηση αντιμετώπισης όποιου θέματος δεν έχει κατά κάποιον τρόπο ήδη ρυθμιστεί
Το κύριο πρόβλημα της χώρας είναι η επάνοδος σε ρυθμούς ανάπτυξης που θα βελτιώσουν το επίπεδο ζωής. Η λύση του δεν εξαρτάται όμως μόνο από την αντιμετώπιση των προβλημάτων της ελληνικής οικονομίας. Βασική προϋπόθεση είναι επίσης η δραστική μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης και η ενσωμάτωσή της στην εποχή της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης – αυτός είναι ο κύριος μοχλός για την επιτυχία κάθε αναπτυξιακής προσπάθειας.
Παράπονα και επισημάνσεις για τα προβλήματα που συνεχώς προκύπτουν αφθονούν. Δεν έχει όμως συνειδητοποιηθεί ευρύτερα ότι η κατάσταση που επικρατεί στη λειτουργία του κράτους δεσμεύει την Ελλάδα σε μια μόνιμη αδυναμία αντιμετώπισης των προβλημάτων της. Αυτονόητα και κεκτημένα δεν θα πρέπει να υπάρχουν.
Εργο της δημόσιας διοίκησης είναι να εντοπίζει τα προβλήματα που παρουσιάζονται στη λειτουργία του κράτους και να εργάζεται για την επίλυσή τους. Μέσο επίλυσής τους είναι τα «Σχέδια Δράσης» – που έχουν μια διφυή συμβολή: στη χάραξη και στην υλοποίηση. Κατ’ αρχάς καθορίζουν τον στόχο και τον τρόπο επίτευξης των αλλαγών.
Ενα Σχέδιο Δράσης απαιτεί συγκεκριμένη περιγραφή του επιδιωκόμενου σκοπού, των αναγκαίων ενεργειών, των μέσων που θα χρησιμοποιηθούν, του προϋπολογισμού και του τρόπου εξασφάλισης των πόρων, όπως και της αναγκαίας νομοθετικής και κανονιστικής παραγωγής. Ο σχεδιασμός αυτός επιβάλλει επίσης την ένταξη του έργου στον οικονομικό και νομοθετικό προγραμματισμό της κυβέρνησης και την εξασφάλιση της συνεργασίας άλλων υπηρεσιών.
Ολα τα παραπάνω μοιάζουν αυτονόητα. Δεν είναι όμως. Η διοίκηση ελάχιστα ασχολείται με σχέδια δράσης. Αποτελούν κατά τον ειδικό σε θέματα δημόσιας διοίκησης Π. Καρκατσούλη ένα ελάχιστο ποσοστό του παραγόμενου έργου. Οταν ανέλαβα υπουργός Βιομηχανίας το 1993 κάλεσα τους διευθυντές του υπουργείου σε μια πρώτη σύσκεψη.
Τους παρακάλεσα να μου εκθέσουν ποια προγράμματα για την ανάπτυξη βιομηχανικών δραστηριοτήτων βρίσκονται σε εξέλιξη. Με κοίταζαν με απορία, σιωπηλοί. Ενας διευθυντής, μετά την ολιγόλεπτη σιωπή, σηκώθηκε και μου είπε: «Κύριε Υπουργέ, το υπουργείο ασχολείται μόνο με τις άδειες που πρέπει να έχουν οι βιομηχανίες».
Ενα άλλο χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η παρακολούθηση των έργων που πραγματοποιούνται και με χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ενωσης. Οταν ανέλαβα πρωθυπουργός, διαπίστωσα ότι θα πρέπει να απευθύνομαι στα αρμόδια υπουργεία για το κάθε έργο, για να έχω την απαραίτητη πληροφόρηση. Τα στοιχεία που μου έδιναν δεν ήταν όμως ελέγξιμα γιατί δεν υπήρχε ουδέτερος κριτής της εξέλιξης του έργου. Ιδρυσα γι’ αυτό ένα γραφείο υπό την άμεση δική μου εποπτεία, ώστε να μην προκύψει θέμα σύγκρουσης των αρμοδιοτήτων μεταξύ του ελέγχοντος υπουργείου και του ελεγχόμενου υπουργείου.
Επειτα από έναν χρόνο ήμουν σε θέση να πληροφορούμαι επακριβώς αν και πώς εκπληρώνουμε τις υποχρεώσεις μας απέναντι στην Ενωση. Ο πρωθυπουργός που με διαδέχθηκε κατάργησε αυτό το γραφείο. Το ίδιο περίπου συνέβη και με τη Μονάδα Οικονομικής Διαχείρισης Αναπτυξιακών Προγραμμάτων, γνωστή ως ΜΟΔ, που ιδρύθηκε το 1996.
Το κύριο έργο της ήταν η τεχνική υποστήριξη των συγχρηματοδοτούμενων από την Ενωση προγραμμάτων και η κάλυψη των αναγκών με εξειδικευμένο προσωπικό που προσλαμβανόταν μέσω ΑΣΕΠ. Η ΜΟΔ έπαιζε για μια οκταετία σημαντικό ρόλο. Το 2004 έγινε από τη νέα κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας μια προσπάθεια κατάργησής της, την οποία όμως δεν ενέκρινε η Ενωση. Από τότε όμως περιορίστηκε δραστικά ο ρόλος της. Το προσωπικό προσλαμβάνεται χωρίς παρέμβαση του ΑΣΕΠ.
Τι παράγουν λοιπόν κυρίως τα υπουργεία; Νόμους, διατάγματα, ελέγχους, άδειες, απαγορεύσεις. Σχέδια δράσης υπάρχουν σχεδόν αποκλειστικά μόνο σε σχέση με τα προγράμματα που χρηματοδοτούνται από την Ενωση. Θα έπρεπε όμως να είναι το πιο σημαντικό έργο όλων των υπουργείων.
Το φαινόμενο αυτό της έλλειψης πρωτοβουλιών συνδέεται με την «κυριαρχία του νομικού φορμαλισμού». Στα υπουργεία κυριαρχεί η άποψη ότι το νομικό πλαίσιο καθορίζει αποκλειστικά τις δραστηριότητές τους. Στις υφιστάμενες ρυθμίσεις δεν προβλέπεται η δυνατότητα πρωτοβουλιών από την πλευρά των δημοσίων υπαλλήλων ή η κινητοποίηση άλλων δυνάμεων.
Επιβάλλεται επίσης η συμμόρφωση με τους κανόνες που ορίζουν ποιες αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται για ποια συγκεκριμένα προβλήματα. Οι υπάλληλοι συμμορφούμενοι απόλυτα αποφεύγουν δυνατές επιπλοκές εις βάρος τους, λόγω πρωτοβουλιών που δεν ήταν αρεστές στους προϊσταμένους τους.
Ο διοικητικός μηχανισμός δεν έχει ένα σύστημα αξιών και πεποιθήσεων αυτόνομων από την εκάστοτε πολιτική ηγεσία. Το αποτέλεσμα είναι η αδυναμία και η άρνηση αντιμετώπισης όποιου θέματος δεν έχει κατά κάποιον τρόπο ήδη ρυθμιστεί. Το 1980 η Μελίνα Μερκούρη εξήγγειλε την «Ενοποίηση των αρχαιολογικών χώρων», δηλαδή την πεζοδρόμηση των οδών Διονυσίου Αρεοπαγίτου, Αποστόλου Παύλου και Ερμού και τη διευθέτηση του περιβάλλοντος χώρου.
Μέχρι το 1996 τα έργα δεν είχαν προχωρήσει σημαντικά γιατί τα εμπλεκόμενα υπουργεία και οι αρμόδιοι υπουργοί δεν μπορούσαν να συμφωνήσουν μεταξύ τους σχετικά με το ποιο τμήμα του έργου θα αναλάμβανε το κάθε ένα. Οταν το 1996 ανέλαβα πρωθυπουργός, ανέθεσα όλες τις τεχνικές αρμοδιότητες σε έναν φορέα που ίδρυσα, την Εταιρεία Ενοποίησης των Αρχαιολογικών Χώρων. Το έργο ολοκληρώθηκε σε ελάχιστο χρόνο. Σήμερα ένας από τους πιο ωραίους περιπάτους στην Αθήνα.
Τα οργανογράμματα των υπουργείων κατά κανόνα εξασφαλίζουν τον μεγαλύτερο δυνατό έλεγχο των αποφάσεων από τον υπουργό και σε σημαντικές περιπτώσεις από τα συλλογικά κυβερνητικά όργανα όπως το Υπουργικό Συμβούλιο ή το Κυβερνητικό Συμβούλιο Εθνικής Αμυνας (ΚΥΣΕΑ). Το σύστημα αυτό, που επιδιώκει την αυστηρή παρακολούθηση κάθε πρωτοβουλίας, οδηγεί στη γραφειοκρατία, δηλαδή τον δραστικό περιορισμό των πρωτοβουλιών, στον έλεγχο και στον επανέλεγχο κάθε ενέργειας από περισσότερους αρμοδίους σε κάθε υπουργείο.
Ποια είναι η επίπτωσή του δείχνει η ακόλουθη περίπτωση. Ιδρυμα ενοικίασε διαμέρισμα που ανήκε επίσης σε ίδρυμα εποπτευόμενο από την Ακαδημία. Το μίσθωμα ορίστηκε σε 850 ευρώ, ποσό που ανταποκρινόταν στις τιμές της αγοράς.
Η σύμβαση απαιτούσε πέρα από την υπογραφή του εκμισθωτή και την έγκριση της Ακαδημίας. Κατανοητό. Απαιτούσε όμως και υπογραφή της αρμόδιας υφυπουργού Οικονομικών! Αφού υπέγραψε ο υπάλληλος στο αρμόδιο τμήμα, ο διευθυντής του, ο νομικός σύμβουλος του υπουργείου και ο γενικός γραμματέας, έφτασε το έγγραφο στο γραφείο της υπουργού.
Το μισθωτήριο των 850 ευρώ επεστράφη έγκυρο στον μισθωτή έπειτα από 9 μήνες! Τότε μόνο απέκτησε ο μισθωτής το δικαίωμα να εγκατασταθεί στο διαμέρισμα. Πολύ χειρότερα είναι τα πράγματα όταν είναι περισσότερα υπουργεία αρμόδια. Στην αγορά μιλούν για «Οδύσσεια» όταν χρειάζονται εγκρίσεις από περισσότερες δημόσιες υπηρεσίες.
Αιτία της μη ικανοποιητικής αντίδρασης της δημόσιας διοίκησης στα προβλήματα είναι και το γεγονός ότι δεν προβλέπεται συνεχής εκπαίδευση και βελτίωση της απόδοσης των δημοσίων υπαλλήλων. Αποτέλεσμα είναι η άγνοια και η αδυναμία τους να ανταποκριθούν σε προβλήματα που συνδέονται με τις οικονομικές εξελίξεις και τις αλλαγές στο κοινωνικό περιβάλλον. Σε όλη τη διάρκεια της θητείας τους εργάζονται με τις γνώσεις που αρχικά απέκτησαν και τις ευκαιρίες μάθησης που προέκυψαν κατά την αντιμετώπιση των προβλημάτων αρμοδιότητάς τους. Δεν έχουν γι’ αυτό ευρύτερη κοινωνική αντίληψη ώστε να εργασθούν δημιουργικά.
Οι γνώσεις ξένων γλωσσών είναι περιορισμένες, όπως και η πληροφόρηση για τις εξελίξεις στις αναπτυγμένες χώρες στον τομέα της απασχόλησής τους. Κατατοπίζονται για όσα συμβαίνουν στην Ευρωπαϊκή Ενωση μόνον ευκαιριακά. Θεσμοί μετεκπαίδευσης υπάρχουν, το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, το Ινστιτούτο Επιμόρφωσης, το οποίο πραγματοποιεί σεμινάρια.
Ομως η προσφορά τους είναι περιορισμένη. Υπολογίζεται ότι η πλειοψηφία των δημοσίων υπαλλήλων δεν είχε επαφή με θέματα και προβλήματα άλλα από εκείνα που γνώρισαν κατά την πανεπιστημιακή ή γυμνασιακή τους μόρφωση. Λόγω όλων αυτών των αδυναμιών κυριαρχεί η ρουτίνα.
Το σύστημα αυτό οδηγεί και σε πρακτικές που δεν καθορίζονται από τους επιδιωκόμενους από την κοινωνία και το κράτος στόχους, αλλά από επιδιώξεις ατόμων και ομάδων που συμμετέχουν στον μηχανισμό διοίκησης. Το 1989 συμμετείχα στην υπηρεσιακή κυβέρνηση Ζολώτα ως υπουργός Παιδείας. Ο αρμόδιος διευθυντής μού ζήτησε τότε να υπογράψω τον κατάλογο των εκπαιδευτικών που θα μετατίθεντο στη Γερμανία για να διδάξουν στα εκεί ελληνικά σχολεία. Τον ρώτησα αν οι επιλεγέντες γνώριζαν γερμανικά, γιατί θεώρησα ότι ένας δάσκαλος σε ξένη χώρα θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να επικοινωνεί με το περιβάλλον στο οποίο ζουν οι μαθητές του. Ο διευθυντής με κοίταξε έκπληκτος και μου απάντησε ότι όλοι οι προτεινόμενοι επελέγησαν από τις συνδικαλιστικές παρατάξεις σύμφωνα με τη μεταξύ τους συνεννόηση και άρα δεν μπορεί να τεθεί ζήτημα γλώσσας!
Τα φύλλα αξιολόγησης με βάση τα οποία πραγματοποιούνται οι προαγωγές κατά κανόνα πιστοποιούν μόνο ότι ο χαρακτήρας του υπαλλήλου ανταποκρίνεται στις ανάγκες. Δεν κρίνουν ικανότητες, γιατί ο υπάλληλος δεν καλείται κατά κανόνα να πραγματοποιεί έναν ιδιαίτερο σκοπό, να αναπτύξει μια νέα δράση, να εργασθεί δημιουργικά.
Τα υπηρεσιακά συμβούλια όταν επισημαίνουν αρνητικές συμπεριφορές δέχονται πολλές φορές πιέσεις από πολιτικούς προϊσταμένους ή συνδικαλιστικά όργανα και γι’ αυτό αρνητικές κρίσεις αποφεύγονται. Πελατειακές σχέσεις κομμάτων, συνδικαλιστικών οργανώσεων και οιονδήποτε συμφερόντων τόσο κατά την πρόσληψη όσο κατά την εξέλιξη των δημοσίων υπαλλήλων δεν είναι επιτρεπτές. Είναι γνωστό ότι στην πραγματικότητα αυτό δεν συμβαίνει.
Το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ) πέτυχε σε ικανοποιητικό βαθμό να βελτιώσει την επιλογή των υπαλλήλων. Υπήρξαν όμως και υπάρχουν συστηματικές προσπάθειες να παρακαμφθεί το ΑΣΕΠ. Η πρόσληψη εκτάκτων υπαλλήλων είναι η μέθοδος που εφαρμόστηκε επανειλημμένα από τη σημερινή κυβέρνηση, ώστε να διορισθούν οπαδοί και φίλοι.
Σκόπιμο είναι γι’ αυτό να εξετασθεί αν θα πρέπει το ΑΣΕΠ να μετασχηματιστεί σε Ανεξάρτητη Αρχή υπεύθυνη για το σύνολο των δράσεων διοίκησης του ανθρώπινου δυναμικού. Θα περιοριστεί έτσι δραστικά η δυνατότητα παρεμβάσεων τρίτων.
Η ποιότητα της διοίκησης καθορίζεται από την ποιότητα τόσο της πολιτικής που εφαρμόζεται όσο και από το έργο που καλείται από τη νομοθεσία να εφαρμόσει. Αλλοπρόσαλλες πολιτικές και αντιφατικές νομικές υποχρεώσεις έχουν ως αναπόφευκτη συνέπεια καθυστερήσεις, σύγχυση για το πρακτέο, απραξία και τη γενικότερη αδυναμία δράσης.
Ο υπουργός Παιδείας κατέθεσε πρόσφατα νομοσχέδιο χιλίων εκατόν είκοσι σελίδων, το οποίο ενέκρινε η Βουλή. Ο νόμος αυτός θεσπίζει μια νέα διαμόρφωση της ανώτατης παιδείας με τη συγχώνευση των ΤΕΙ με τα πανεπιστήμια και την «Ιδρυση νέων πανεπιστημίων», όπως ένα τμήμα Μουσειολογίας στην Εδεσσα. Το Διεθνές Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης, με κύριο σκοπό τη διδασκαλία σε αλλοδαπούς φοιτητές αλλά και μαθήματα και διαλέξεις σε ξένη γλώσσα, ενάντια σε κάθε λογική συγχωνεύεται με τα ΤΕΙ Καβάλας και Σερρών!
Τα αρνητικά σχόλια που επισήμαιναν τον κίνδυνο μιας γενικευμένης αναστάτωσης στην ανώτατη παιδεία ήταν πολλά. Η πολυπλοκότητα και η αντιφατικότητα του θεσπιζομένου από τον νόμο αυτό Δικαίου σε σχέση με το υφιστάμενο, που ήδη αποτελείται από διατάξεις διεσπαρμένες σε αναρίθμητους νόμους, θα έχει ως συνέπεια μια μόνιμη αναταραχή στην ανώτατη εκπαίδευση για χρόνια. Η διοίκηση θα «αυθαιρετήσει» σε πολλές περιπτώσεις. Δεν θα είναι η ίδια αιτία του κακού.
Η διοίκηση στην εποχή μας έχει να αντιμετωπίσει και να αξιοποιήσει τις τεχνολογικές εξελίξεις που συνεπάγονται νέους τρόπους εργασίας. Τα ΚΤΕ μπορούν να διαθέτουν άμεσα σωρεία πληροφοριών, εφόσον οι υπηρεσίες από τις οποίες αντλούνται τα στοιχεία έχουν προσαρμοσθεί στην ηλεκτρονική τεχνολογία. Πληροφορίες για τα έργα και τις δράσεις των υπηρεσιών ώστε να είναι πληρέστερη η καθοδήγηση μπορούν να αποκτώνται άμεσα. Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση πρέπει να αποτελέσει στόχο ενός ευρύτερου σχεδίου. Αυτό όμως δεν συμβαίνει.
Αναγκαία είναι η ριζική αναδιάρθρωση του δημόσιου τομέα. Υπάρχουν μελέτες, προτάσεις διεθνών οργανισμών και πρότυπα αποτελεσματικών διοικήσεων στην Ευρωπαϊκή Ενωση που μπορούν να αξιοποιηθούν. Θα πρέπει να ερευνηθούν συστηματικά και να καταγραφούν όλες οι δραστηριότητες της δημόσιας διοίκησης, το έργο που έχει αναλάβει, το ανθρώπινο δυναμικό που απασχολεί, οι επιδοτήσεις που πραγματοποιεί. Να διαπιστώσουμε τις επικαλύψεις και να επιδιώξουμε να είναι όσο το δυνατόν λιγότερες.
Να είναι σαφές ποια υπηρεσία είναι η αποφασιστική για κάθε θέμα. Να περιορίσουμε δραστικά την υποχρέωση πολλαπλών υπογραφών. Να εντείνουμε την τακτική λογοδοσία και τον έλεγχο με τη δημιουργία κέντρων ελέγχου. Να απαιτηθεί από όλα τα υπουργεία να υπάρξουν σχέδια δράσης, με υπεύθυνους υπαλλήλους για την εφαρμογή τους. Θα είναι υπόχρεοι σε τακτική ενημέρωση για την πρόοδο κάθε έργου. Να αναμορφωθεί όλο το σύστημα μετεκπαίδευσης των δημοσίων υπαλλήλων ώστε να είναι σε θέση να αντιμετωπίζουν τα νέα δεδομένα κάθε εποχής. Να αντιμετωπισθεί δραστικά κάθε πελατειακή σχέση κομμάτων, συνδικαλιστικών οργανώσεων και οιονδήποτε συμφερόντων τόσο κατά την πρόσληψη όσο και κατά την εξέλιξη των δημοσίων υπαλλήλων.
Να αξιοποιηθούν πλήρως οι ρυθμίσεις και χρηματοδοτήσεις της Ευρωπαϊκής Ενωσης για τη διοικητική συνεργασία που προβλέπουν, μεταξύ άλλων, την ανταλλαγή πληροφοριών και υπαλλήλων και τη στήριξη προγραμμάτων κατάρτισης, τα οποία μέχρι σήμερα αποτύχαμε να εφαρμόσουμε. Τα «Να…» θα μπορούσαν να συνεχισθούν επί πολύ.
Το κύριο θέμα είναι να υπάρξει ένα νέο πνεύμα διοίκησης που θα υπηρετεί τους στόχους που θέτει η κοινωνία και όχι τα συμφέροντα και τις ιδιοτελείς επιδιώξεις των εκάστοτε πολιτικών ηγεσιών και διαφόρων κοινωνικών ομάδων. Αναγκαία είναι επίσης η ευρύτερη πληροφόρηση και συμμετοχή των πολιτών. Θα απαιτηθεί χρόνος για να επικρατήσει η νέα αντίληψη γιατί οι μεταρρυθμίσεις συντελούνται σταδιακά. Αλλά πετυχαίνουν όταν υπάρχει επιμονή και ειλικρίνεια στους στόχους.
