Το νέο θεσμικό πλαίσιο του συστήματος εκπόνησης μελετών και εκτέλεσης δημοσίων έργων που προωθείται, καθώς και τη σύσταση Αρχής Ελέγχου Μελετών και Έργων που προβλέπεται σε αυτό παρουσίασε σήμερα στο Υπουργικό Συμβούλιο ο υπουργός Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων Δημήτρης Ρέππας.
Σύμφωνα με την εισήγηση του κ. Ρέππα στο Υπουργικό Συμβούλιο:
Α. ΓΕΝΙΚΑ:
Το Υπουργείο Μεταφορών, Υποδομών και Δικτύων προτίθεται να αναλάβει στο αμέσως προσεχές χρονικό διάστημα νομοθετική πρωτοβουλία η οποία αναλύεται σε τρία διακριτά μέρη. Το πρώτο αφορά σε μεταρρυθμίσεις της νομοθεσίας ανάθεσης και εκπόνησης των μελετών (Ν 3316/2005), το δεύτερο σε μεταρρυθμίσεις της νομοθεσίας ανάθεσης και εκτέλεσης των δημοσίων έργων (Ν 3669/2008) και το τρίτο στην ίδρυση μιας Αρχής ελέγχου των διαδικασιών ωρίμανσης, ανάθεσης και εκτέλεσης των συμβάσεων.
Β. ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΕΙΣ ΝΟΜΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΠΑΡΑΓΩΓΗΣ ΜΕΛΕΤΩΝ:
Οι κυριότεροι σκοποί που εξυπηρετούνται με τη μεταρρύθμιση του Ν 3316/2005 και οι ρυθμίσεις που συντελούν στην εξυπηρέτηση αυτών των σκοπών είναι:
1. Τροποποιήσεις στα μητρώα μελετητών: Διάσπαση κάποιων κατηγοριών για νέα εξειδικευμένα αντικείμενα, η δημιουργία γενικών κατηγοριών (για μελέτες κτιριακών, συγκοινωνιακών, λιμενικών και υδραυλικών έργων) και η θέσπιση ειδικών κατηγοριών παρόχων υπηρεσιών. Οι ενδιαφερόμενοι θα μπορούν να εγγράφονται αρχικά σε τέσσερις κατηγορίες μελετών και θα εξελίσσονται περαιτέρω βάσει της αποκτώμενης εμπειρίας σε οσεσδήποτε κατηγορίες (και πλέον των τεσσάρων) υποστηρίζει ο τίτλος σπουδών και η αποκτηθείσα εμπειρία.
Σκοπός των νέων ρυθμίσεων είναι η χορήγηση δυνατότητας επαγγελματικής διεξόδου σε μηχανικούς και άλλους επιστήμονες, με νέα εξειδικευμένα αντικείμενα, η συγκρότηση ομίλων και εταιρειών οι οποίες θα έχουν μόνιμη στελέχωση και θα αναλαμβάνουν ολόκληρη τη μελέτη τεχνικού έργου, η σύσταση εξειδικευμένων κατηγοριών παρόχων υπηρεσιών και η ορθολογική τήρηση του μητρώου, χωρίς περιττούς περιορισμούς.
2. Διαδικασία ωρίμανσης των συμβάσεων: Ο Φάκελος Έργου εγκρίνεται από την Προϊσταμένη Αρχή, ύστερα από σύμφωνη γνώμη της Αρχής Ελέγχου Μελετών και Έργων (για συμβάσεις άνω του ορίου εφαρμογής των Οδηγιών 2004/17 και 2004/18) και του Τεχνικού Συμβουλίου της αναθέτουσας αρχής, στις λοιπές περιπτώσεις. Η Α.Ε.Μ.Ε. ή το ΤΣ ελέγχουν:
την πληρότητα του φακέλου,
την ορθή περιγραφή του φυσικού και οικονομικού αντικειμένου,
τον ορθό καθορισμό της προεκτιμώμενης αμοιβής της σύμβασης,
τον καθορισμό των αναγκαίων κατηγοριών πτυχίων μελετητών και
τον καθορισμό της ορθής διαδικασίας ανάθεσης της μελέτης.
Σκοπός των νέων ρυθμίσεων είναι: α) Η σωστή περιγραφή και ορισμός του συμβατικού αντικειμένου, ώστε να αποφεύγονται οι τροποποιήσεις του κατά την εκτέλεση της σύμβασης (δηλαδή οι συμπληρωματικές συμβάσεις), β) ο προσδιορισμός των απαραίτητων ειδικοτήτων μελετητών, ώστε να καλούνται οι αντίστοιχες ειδικότητες, γ) ο καθορισμός της ορθής διαδικασίας ανάθεσης με στόχο τη βελτίωση της ποιότητας των μελετών.
3. Διαδικασίες ανάθεσης των μελετών: Το αρχικό στάδιο μελέτης διαχωρίζεται πλήρως από τα υπόλοιπα, όταν η μελέτη αφορά τεχνικό έργο και ο σχεδιασμός του απαιτεί τη μελέτη εναλλακτικών λύσεων (π.χ. χάραξη οδοποιίας). Στην περίπτωση αυτή ανατίθενται 3 προκαταρκτικές μελέτες έναντι προκαθορισμένης αμοιβής. Μετά την παραλαβή των μελετών, αδειοδοτείται περιβαλλοντικά η καλύτερη λύση και ανατίθενται τα υπόλοιπα στάδια με νέο διαγωνισμό.
Όταν η μελέτη δεν απαιτεί εναλλακτικές λύσεις ανατίθενται όλα τα στάδια που προβλέπουν οι προδιαγραφές, με την ίδια σύμβαση. Η τήρηση της ορθής διαδικασίας ελέγχεται από την Α.Ε.Μ.Ε.
Σκοπός των νέων ρυθμίσεων είναι ο διαχωρισμός των προκαταρκτικών μελετών από τα υπόλοιπα στάδια, που αποσκοπεί στην καλύτερη διαχείριση των διαγωνισμών, με επαρκή προσδιορισμό του αντικειμένου της σύμβασης (φυσικού και οικονομικού) όταν η μελέτη επιδέχεται εναλλακτικές σχεδιαστικές λύσεις και στη συνέχεια ασφαλή και χωρίς κινδύνους αστοχιών ανάθεση των λοιπών σταδίων.
4. Προώθηση της διαφάνειας και αντικειμενικότητας στους διαγωνισμούς: Οι διαδικασίες ανάθεσης των συμβάσεων διεξάγονται από 5μελείς επιτροπές (κατ’ εξαίρεση 3μελείς, όταν κριτήριο ανάθεσης είναι η χαμηλότερη τιμή, ή όταν οι μελέτες είναι κάτω των ορίων των κοινοτικών Οδηγιών). Οι ειδικότητες των μελών αντιστοιχούν στις ανατιθέμενες κύριες κατηγορίες μελετών. Μόνο ένα εκ των μελών προέρχεται από την αναθέτουσα αρχή. Τα υπόλοιπα κληρώνονται από καταλόγους στους οποίους εγγράφονται όλοι οι μηχανικοί και άλλοι επιστήμονες, ανά Υπουργείο ή Αποκεντρωμένη διοίκηση.
Κριτήρια ανάθεσης των συμβάσεων μελετών είναι πλέον τόσο η χαμηλότερη τιμή (για συμβάσεις κάτω των 300.000 ευρώ, όταν αποτελούνται από μία έως δύο κύριες μελέτες), όσο και η πλέον συμφέρουσα προσφορά (για τις λοιπές συμβάσεις). Στις συμβάσεις υπηρεσιών κριτήριο είναι η χαμηλότερη τιμή, εξαιρετικά όμως μπορεί να χρησιμοποιηθεί και η πλέον συμφέρουσα προσφορά.
Καταργείται το κατώτερο όριο παραδεκτού των οικονομικών προσφορών.
Τα λοιπά κριτήρια ανάθεσης αναμορφώνονται προς το σκοπό της αντικειμενικοποίησης.
Τις ενστάσεις κατά των πρακτικών αξιολόγησης των τεχνικών προσφορών εκδικάζει η Α.Ε.Μ.Ε.
Σκοπός των νέων ρυθμίσεων: Η αναμόρφωση των επιτροπών διασφαλίζει τη διαφάνεια σε μεγαλύτερο βαθμό, αφού στις απαιτητικές συμβάσεις η σύνθεση είναι πενταμελής και τα μέλη δεν επηρεάζονται από την αναθέτουσα αρχή και τους πολιτικούς προϊσταμένους.
Σημαντικός αριθμός απαιτητικών συμβάσεων μελετών ανατίθενται με βάση την πλέον συμφέρουσα προσφορά, με αξιολόγηση βασισμένη σε συγκεκριμένα και αντικειμενικά, κατά το δυνατόν κριτήρια. Τα ποσοστά βαρύτητας των υποκριτηρίων, που διαμορφώνουν την τελική βαθμολογία, υπολογίστηκαν έτσι, ώστε να μην επιβραβεύονται διαγωνιζόμενοι που δίνουν μεγάλες εκπτώσεις, αλλά προσφέρουν κακές τεχνικές λύσεις.
Οι υπόλοιπες μελέτες (μικρές κατ’ αντικείμενο και λιγότερο απαιτητικές από τεχνικής άποψης) ανατίθενται με βάση τη χαμηλότερη τιμή.
5. Ποιότητα των μελετών: Διενεργείται υποχρεωτικά ποιοτική επιλογή, σε όλους τους διαγωνισμούς μελετών και υπηρεσιών, με βάση την εμπειρία των διαγωνιζομένων και τα προσόντα των στελεχών της ομάδας μελέτης.
Καθ’ όλη τη διαδικασία εκπόνησης, καθώς και κατά την παραλαβή της μελέτης διενεργείται ποιοτικός έλεγχος από ελεγκτή μελέτης – πάροχο υπηρεσιών.
Προκειμένου για μελέτες τεχνικών έργων, στην ομάδα μελέτης του αναδόχου μετέχει πρόσωπο με εμπειρία στην κατασκευή αντίστοιχων έργων, που βεβαιώνει την κατασκευασιμότητα κρίσιμων τεχνικά στοιχείων του έργου.
Σκοπός των ρυθμίσεων: Η ποιοτική επιλογή των διαγωνιζομένων προδιαθέτει το ποιοτικό προϊόν της σύμβασης, το οποίο περαιτέρω διασφαλίζεται με α) τη βεβαίωση περί της κατασκευασιμότητας της μελέτης, β) την εμπλοκή του ελεγκτή της μελέτης στη φάση εκπόνησης και παραλαβής της.
6. Αντικειμενικοποίηση της ανάθεσης μικρών συμβάσεων: Η απευθείας ανάθεση των συμβάσεων με προεκτιμώμενη αμοιβή μέχρι 30.000 ευρώ για μελέτες και 15.000 ευρώ για συμβάσεις υπηρεσιών διατηρείται, αλλά τροποποιείται η διαδικασία. Δεν απαιτείται πλέον να συντρέχει επείγουσα ανάγκη και ο ανάδοχος δεν επιλέγεται αυθαίρετα από την αναθέτουσα αρχή, αλλά κληρώνεται σε δημόσια κλήρωση μεταξύ όσων έχουν τα νόμιμα προσόντα και υποβάλουν δήλωση ενδιαφέροντος.
Σκοπός των ρυθμίσεων είναι η πάταξη της αδιαφάνειας και ευνοιοκρατίας στην ανάθεση μικρών μελετών και συμβάσεων παροχής υπηρεσιών, αφού οι απευθείας αναθέσεις δεν θα γίνονται στον εκλεκτό της αναθέτουσας αρχής, αλλά τυχαία. Έτσι εξουδετερώνεται το κίνητρο των διοικήσεων των φορέων για την καταχρηστική εφαρμογή της απευθείας ανάθεσης.
Γ. ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΕΙΣ ΝΟΜΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΠΑΡΑΓΩΓΗΣ ΕΡΓΩΝ:
Το δεύτερο μέρος του νομοσχεδίου αφορά στη μεταρρύθμιση του υφιστάμενου νομικού πλαισίου παραγωγής δημοσίων έργων ωρίμανσης, που περιλαμβάνεται στο Ν 3669/2008 (κωδικοποίηση της νομοθεσίας κατασκευής δημοσίων έργων).
1. Οι κυριότεροι σκοποί που εξυπηρετούνται με τις προτεινόμενες παρεμβάσεις, σε συνδυασμό με τη λειτουργία της θεσπιζόμενης στο τρίτο μέρος του νομοσχεδίου «Αρχής Ελέγχου Μελετών και Έργων» είναι:
α. Να θεραπευθούν οι παρατηρούμενες από καιρό αρρυθμίες στο όλο σύστημα παραγωγής των έργων, όπως είναι η επανεμφάνιση των «μεγάλων» εκπτώσεων, οι εγκρίσεις επιμετρήσεων, ανακεφαλαιωτικών πινάκων και λογαριασμών κατά «πλάσμα δικαίου», λόγω της άπρακτης παρέλευσης των προθεσμιών για την «πραγματική», εκ μέρους των αρμοδίων υπηρεσιών έγκρισή τους, η έλλειψη ρευστότητας των εργοληπτικών επιχειρήσεων λόγω της υφιστάμενης απαγόρευσης του νόμου για την εκχώρηση του εργολαβικού ανταλλάγματος σε πιστωτικά ιδρύματα.
β. Να εξασφαλιστεί, στο μέτρο του δυνατού, η ομαλή, δηλαδή η ανεμπόδιστη και άρα ταχύτερη, εκτέλεση των έργων.
γ. Να εξαλειφθούν ενδεχόμενα αδιαφανούς επίβλεψης ή διαχείρισης των συμβάσεων εκτελουμένων έργων και
δ. Να ενσωματωθούν πλήρως στο εθνικό σύστημα δικαίου συγκεκριμένες προβλέψεις του κοινοτικού δικαίου (Οδηγία 2004/18/ΕΚ), όπως ο «ανταγωνιστικός διάλογος» ή οι «συμφωνίες πλαίσιο».
2. Η μελετώμενη νομοθετική πρωτοβουλία θα αφορά τόσο στο στάδιο που προηγείται της σύναψης μιας σύμβασης έργου, όσο και σε αυτό που την ακολουθεί:
Για τα εξαιρούμενα Νομικά Πρόσωπα Ιδιωτικού Δικαίου θα εκδοθεί ενιαίος «Κανονισμός Έργων Εξαιρουμένων Τομέων», που θα εγκριθεί με Απόφαση του Υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων.
Εισάγεται η έννοια της «ωριμότητας», η οποία θα ελέγχεται από την Αρχή Ελέγχου Μελετών και Έργων προ της δημοπράτησης.
Η «ωριμότητα» αναφέρεται:
-στη συνδρομή των προϋποθέσεων που τίθενται από ειδικές νομοθετικές διατάξεις για τη δημοπράτηση ενός έργου (π.χ. ύπαρξη περιβαλλοντικών αδειοδοτήσεων)
-στη νομιμότητα και πληρότητα των τευχών δημοπράτησης
-στη δυνατότητα των ενδιαφερομένων εργοληπτών να διαμορφώσουν με βάση τα χορηγούμενα από την αρμόδια υπηρεσία στοιχεία βάσιμες και ρεαλιστικές προσφορές.
Εισάγεται στη νομοθεσία η έννοια των «πρόδρομων» εργασιών ως αυτοτελούς έργου.
Καθιερώνεται ως «κανόνας» για έργα προϋπολογισμού άνω του κατωφλίου εφαρμογής των Κοινοτικών Οδηγιών, η χρησιμοποίηση του κριτηρίου της πλέον συμφέρουσας από οικονομικής άποψης προσφοράς. Για τα υπόλοιπα έργα (μικρότερου δηλαδή προϋπολογισμού), καθώς και για τα έργα συντηρήσεως, ανεξάρτητα από τον προϋπολογισμό τους, παραμένει ως «κανόνας» η χρησιμοποίηση του κριτηρίου της χαμηλότερης τιμής.
Θεσμοθετείται η διαδικασία της «διαβούλευσης» της αναθέτουσας αρχής με τους ενδιαφερομένους, σχετικά με το υπό ανάθεση έργο κατά τη φάση πριν την οριστικοποίηση της διακήρυξης και των συμβατικών τευχών.
Εισάγονται δύο καινούργια συστήματα υποβολής προσφορών:
το σύστημα της προσφοράς που περιλαμβάνει συνδυασμό πολλαπλών κριτηρίων και ιδίως
έκπτωση στο κόστος
έκπτωση στον χρόνο περαίωσης και
επιμήκυνση στη συντήρηση του έργου.
το σύστημα της προσφοράς κατ’ αποκοπή τιμής με εγγυημένο τον προϋπολογισμό του έργου.
Εισάγεται για πρώτη φορά στην εθνική νομοθεσία ως διαγωνιστική διαδικασία και ο «ανταγωνιστικός διάλογος» που προβλέπεται από την Οδηγία 2004/18/ΕΚ.
Λόγω των μεγάλων κινδύνων που συνεπάγονται για την ομαλή εκτέλεση των έργων οι μεγάλες εκπτώσεις, σε περιπτώσεις που η έκπτωση του αναδόχου ξεπερνά ένα ορισμένο όριο (και αυτό επιπροσθέτως της «πρόσθετης» εγγύησης που προβλέπει ο Κ.Δ.Ε.), η εργολαβία τίθεται υπό την επιτήρηση της «Αρχής Ελέγχου Μελετών και Έργων».
Σε έργα πάνω από ένα όριο προϋπολογισμού που καθορίζεται με Απόφαση του Υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων καθίσταται υποχρεωτική η συμμετοχή στην Ομάδα Επίβλεψης και του Μελετητή. Το ίδιο ισχύει και για «ειδικά έργα».
Πρόβλεψη ειδικού κονδυλίου επί του προϋπολογισμού κάθε έργου για τη διενέργεια ποιοτικών ελέγχων.
Αποσαφηνίζεται το νομοθετικό πλαίσιο το σχετικό με την έγκριση των επιμετρήσεων. Έτσι και οι «πλασματικώς» εγκρινόμενες πιστοποιήσεις μπορούν να επανελέγχονται.
Θεσμοθετείται η σύνταξη αρνητικού λογαριασμού από τη Διευθύνουσα Υπηρεσία, καθώς επίσης και το δικαίωμά της να διορθώνει ανακριβείς λογαριασμούς, έστω και αν αυτοί έχουν εγκριθεί.
Για την εξασφάλιση της μεγαλύτερης δυνατής ρευστότητας των εργοληπτικών επιχειρήσεων στην τρέχουσα δημοσιονομική συγκυρία, προβλέπεται η δυνατότητα εκχώρησης σε πιστωτικά ιδρύματα του συμβατικού εργολαβικού ανταλλάγματος, με παράλληλη δέσμευση του δημοσίου ως προς την καταβολή του εκτελεσμένου, πιστοποιημένου και ελεγμένου εργολαβικού ανταλλάγματος.
Η πραγματική ή πλασματική παραλαβή του έργου ορίζεται ότι προϋποθέτει την προηγούμενη διενέργεια επ’ αυτού ενός τουλάχιστον ελέγχου εκ μέρους της «Αρχής Ελέγχου Μελετών και Έργων».
Εισάγονται ρυθμίσεις που αφορούν στην ηλεκτρονική ενημέρωση κάθε ενδιαφερομένου.
Εισάγεται για πρώτη φορά διαδικασία συμβιβαστικής επίλυσης ορισμένων εκ των εργολαβικών «διαφορών» μεταξύ αναδόχων και κυρίων των έργων. Η σχετική διαδικασία θα διεξάγεται από την ίδια την Αρχή Ελέγχου Μελετών και Έργων, η οποία και θα έχει την ευθύνη της διατύπωσης σχετικής πρότασης προς τα συμβαλλόμενα μέρη.
Σε περίπτωση που διαπιστωθεί ότι εργοληπτικές επιχειρήσεις προσέφεραν και όργανα Φορέων που διαχειρίζονται δημόσια έργα αποδέχθηκαν οποιαδήποτε υλική εύνοια ή δώρο ή αντάλλαγμα για τον χειρισμό υποθέσεων ή την άσκηση των καθηκόντων και αρμοδιοτήτων τους, επιβάλλονται συγκεκριμένες και πολύ αυστηρές ποινές τόσο στα όργανα των Φορέων όσο και στις εργοληπτικές επιχειρήσεις.
Δ. ΣΥΣΤΑΣΗ ΑΡΧΗΣ ΕΛΕΓΧΟΥ ΜΕΛΕΤΩΝ ΚΑΙ ΕΡΓΩΝ:
Για τη θεραπεία της παρατηρούμενης από δεκαετίες «κακοδαιμονίας» στο σύστημα παραγωγής έργων προτείνεται η σύσταση ανεξάρτητου νομικού προσώπου, με καθήκοντα και αρμοδιότητες ελεγκτικές.
1. Η ιδρυόμενη «Αρχή» θα έχει ως σκοπό:
α. Τον έλεγχο του σταδίου που προηγείται της σύναψης μιας δημόσιας σύμβασης έργου, μελέτης ή συναφών (τεχνικών) υπηρεσιών κοινοτικού ενδιαφέροντος. Θα πρόκειται για έλεγχο επί των συμβάσεων έργων που υπάγονται στο ρυθμιστικό πεδίο του ν. 3669/2008 και επί των συμβάσεων μελετών και συναφών υπηρεσιών που υπόκεινται στο ρυθμιστικό πεδίο του ν. 3316/2005, εφόσον έχουν προϋπολογισμό ίσο ή μεγαλύτερο του κατωφλίου εφαρμογής των σχετικών κοινοτικών οδηγιών.
Ο έλεγχος των υπαγομένων συμβάσεων θα ασκείται με τη διαπίστωση από την «Αρχή» της ύπαρξης ή όχι «ωριμότητας» για να κινηθούν από την αναθέτουσα αρχή οι σχετικές διαδικασίες ανάθεσης, με την έκδοση «βεβαιώσεων» περί του ανεκτέλεστου υπολοίπου των συμβάσεων, με την απόφανση επί των υποβαλλομένων υπό των ενδιαφερομένων προδικαστικών «προσφυγών» και τέλος με τη διατύπωση της «σύμφωνης» γνώμης της προκειμένου να προχωρήσει η διαδικασία για την ανάθεση μιας σύμβασης.
β. Τον έλεγχο του σταδίου που έπεται της σύναψης των παραπάνω συμβάσεων. Ο έλεγχος αυτός θα ασκείται μέσω τακτικών ή εκτάκτων επιθεωρήσεων, μέσω της επιβολής των προβλεπομένων από το νόμο διοικητικών ή οικονομικών κυρώσεων στους αναδόχους και μέσω της συμμετοχής εκπροσώπου της «Αρχής» στις Επιτροπές Προσωρινής Παραλαβής των έργων.
γ. Τον έλεγχο των επιχειρήσεων εκτέλεσης δημοσίων και ιδιωτικών έργων, των τεχνικών που στελεχώνουν τέτοιες επιχειρήσεις, των μελετητών δημοσίων έργων και των παρόχων υπηρεσιών τεχνικής φύσης. Ο έλεγχος θα ασκείται από την «Αρχή» μέσω της τήρησης ειδικών για κάθε περίπτωση «Μητρώων». Η τήρηση των «Μητρώων» θα γίνεται από την «Αρχή» επί νέας βάσης και κατά τον τρόπο που θα καθοριστεί από τον «Κανονισμό Λειτουργίας και Διαχείρισης» της ιδίας.
2. Η «Αρχή» θα διοικείται από Διοικητικό Συμβούλιο, για τη συγκρότηση του οποίου θα επιλεγούν πρόσωπα εγνωσμένου κύρους με ακαδημαϊκή, επιστημονική ή επαγγελματική εξειδίκευση και εμπειρία στο αντικείμενο των δημοσίων συμβάσεων έργων, μελετών ή συναφών υπηρεσιών.
3. Οι οργανικές θέσεις στην «Αρχή» θα καλυφθούν, αφενός με την πρόσληψη «ειδικού επιστημονικού προσωπικού», «λοιπού προσωπικού», μέσω Α.Σ.Ε.Π, και «δικηγόρων» και αφετέρου, με υπαλλήλους του «ευρύτερου δημόσιου τομέα», μέσω μετατάξεων ή αποσπάσεων, ώστε το δημοσιονομικό κόστος να είναι το δυνατόν χαμηλότερο.
